作業三：主要作業發表A－楊平在pix

新加坡住宅發展研究─淺談新加坡組屋發展制度─

An analysis on housing development in Singapore

─Take the HDB flats in Singapore─

楊平* 楊裕富**

*國立雲林科技大學建築與室內設計系研究生

**國立雲林科技大學建築與室內設計系副教授

中文摘要

新加坡是一個國土狹小的城市島國，自然資源貧乏，發展基礎薄弱。遠在1960年代，新加坡還是一個擁擠且生活條件極差的城市，人民生活水平很低，住宅短缺情形嚴重。新加坡政府意識到此問題的嚴重性，不得不認真面對住宅問題。政府當局將住房問題與經濟發展視為不可分割的部分，也是經濟發展與社會穩定的先決條件。於是新加坡政府於1960年2月1日成立了建屋發展局(HDB)，負責建房的規畫安排、施工建設與使用管理等工作。

經過多年的建設，今日的新加坡已具有摩登現代化及都市化的樣貌，其中又以公寓式的組屋發展非常成功，每八個新加坡人，即有七人住在組屋中是新加坡普遍的住居現象。組屋是由新加坡建屋發展局所開發，提供當地居民廉價政府津貼住房，實現了每個家庭擁有一套住房的目標。

新加坡的組屋即等同於台灣的國宅，但是在台灣，國宅卻相當為國人所詬病，大多數的台灣人不太願意購買國宅。本文主要將探討新加坡興建組屋成功的背景與原因，提供台灣在興建國宅時的參考方向。

關鍵詞：新加坡、公共組屋、住者有其屋

Abstract

Singapore is a narrow and small urban island country of a piece of territory, the natural resources is poor, the development foundation is weak. As far back as 1960 times, Singapore is still a crowdedness and city with extremely bad living condition, the living standards of the people are very low, the shortage situation of the house is serious. Singaporean government realizes the severity of this problem, have to face the question of the house conscientiously. The government regards the housing problem and economic development as the inalienable part, it is the preconditions of economic development and social stability too. Then Singaporean government established the Housing Board (HDB) on February 1, 1960 ,Paint work such as arranging for, construction and use and management in rule of responsible for building the rooming.

Through the construction for many years, today's Singapore has already had modern modernization and one kind of lookses of urbanization, among them it is very successful to develop with the block of the apartment type, eight Singaporeans, seven people live in the block. The block is developed by the Singaporean Housing Board, offer the subsidy house of low-priced government to locals, have realized the goal that each family has a house.

Block of Singapore equate country residence of Taiwan with promptly, but in Taiwan, country residence condemn for compatriot quite, most Taiwanese very willing residences of purchasing country. This text will probe into Singapore and build block successful background and reason mainly, offer a reference direction at the time of building the country the residence to Taiwan.

Keywords: Singapore, HDB flats

一、研究動機與目的

「住宅」對於人的重要性不可言喻，它不但提供一個庇護的場所，也是人們調適心情，整裝再出發的起點。但是隨著時代的變遷與都市化的影響，現今台灣的住宅分布情形呈現集中化與高價化的趨勢，無論是興建的成本增加，或是建商與投機客有意無意的炒作，均拉高了台灣的房地產價格，使現在的上班族在想擁有自己住宅的同時，需付出的代價大為提升。而至今政府對於這樣的情況並沒有太多的作為，儘管有所謂國宅的興建，但礙於經費與缺乏通盤計劃。國宅在設計階段已經不良，分包營建的方式更使得政府的美意反而成為城市的負擔，不但乏人問津，亦為人所詬病。

反觀新加坡政府在公共住居的發展上已行之有年，並已取得傲人的成就。今日的新加坡不但具有摩登現代化及都市化的面貌外，已興建的土地面積也由1960年代獨立初期的25%增加到今日的50%以上。公寓式的公共組屋建設尤其搶眼，全國有超過百分之八十七的人口住在組屋內，且組屋內大部分的居民即是該組屋的擁有者更是一項驚人的成就。而所有公共組屋的興建事宜均由建屋發展局(HDB)全權處理，該局是新加政府興建及用以提供出售及出租公共組屋給具資格者的唯一政府機構，以避免財團與政商間的勾結與壟斷。

現今的台灣社會，大部分的居民都購買私人建設的房子，對於政府興建之國宅是興趣缺缺，而在都會區中的住戶還有多數是以租賃為主，並無購買之經濟能力與規劃。本文內容即欲探討新加坡政府在實施公共住宅計畫的成功因素，並探討建屋發展局在規劃公共組屋上所累積之經驗，以期能夠為台灣創造更高品質環境的參考。

二、名詞解釋

(一)公共組屋(HDB flats)

新加坡政府所興建之公共住宅稱為公共組屋，等同於台灣的國宅。

(二)新加坡建屋發展局(HOUSING&DEVELOPMENT BOARD)

建屋發展局成立於1960年二月一日，該局成立的主要任務是解決新加坡獨立建國之初，嚴重的屋荒問題。負責建房計畫、安排、施工建設與使用管理。

(三)新加坡中央公積金(CPF)制度

1. 為廣大受薪階層人士提供金錢保障，好讓其在年老失去工作能力後有所依靠。

2.一種防老儲蓄金，繳交公積金者，只有在退休或終身殘廢時，方可領出存款。

3.為強制性的儲蓄計畫，此積金由雇主與雇員共同繳交。

三、新加坡公共組屋的發展

(一)發展背景與理念：

1. 最初公共組屋計畫目標 ─ 提供窮人一個基本的住所。

2.公共組屋計畫目標演變 ─ 提供中低收入者一個好的生活環境，進而達成每個新加坡人能夠住者有其屋。

(二)建屋局所採用之重要政策 ─ 制度面：

1.政府允許屋主動用其的中央公積金(CPF)存款以支付購買組屋之費用。

在1960年代初期，建屋局的公共住屋發展主要是為低收入家庭提供租賃組屋。在1964年政府第一次銷售組屋時，得到民眾非常冷淡的回應，直到1968年政府推行中央公積金購屋計畫後，購屋計劃才普遍受到歡迎。在這個計畫下，購屋者可利用他們的公積金儲蓄，支付購屋的首期付款，及支付購屋貸款的每月攤還額。而公積金是從購屋者本身的薪水提撥，並加上顧主的捐提撥。而基本上公積金的提撥率隨經濟的變遷而調整，伴隨新加坡的經濟成長，公積金提撥率大幅上升，如此高的儲蓄率亦帶動了對公共組屋的需求。

2.住屋售價之訂價不僅依其成本計算，並同時兼顧申購者的負擔能力，以及政府補貼的實際限度。

建屋局的租售價除了按照組屋興建成本來制定外，還考慮申請者的購買能力。為了讓申請者有更多的選擇機會，建屋局提供六種典型的組屋類型，分別建於五個不同屋價地帶。申請者可根據個別所需與經濟能力，從不同屋價地帶選擇同一類型組屋。這五個屋價地帶，按實際地區位置劃分，由市中心向郊區擴展，並逐級下降。

3.遷徙政策以公平補償，使受影響者的調整極小化和改善其生活環境為目標。

建屋發展局透過土地徵收及清理平民區之不合法建築，將土地匯集起來，同時由該局提供其他住處給遷徙的居民。從草擬設計、到投標文件的準備之ㄧ切有關專門業務，及所需之規劃師、建築師以及工程師皆由建屋發展局在局內自行提供，並邀私人營造商參與競標，並執行營建工程。在營造期間由建屋發展局的計畫執行者、建築師和工程師加以督導。

(三)建屋計畫的擬定：

建屋計畫是一套計畫說明書。按需求，建屋局預算在某一地點和某個時間內，興建某一套數的住屋和附帶設備的數量。為了方便實施，可將之分為三類：第一，遠期建屋計畫；第二，五年建屋計畫；第三，長年建屋計畫。

1.遠期建屋計畫

遠期建屋計畫的目的是要在適當的地點，保留足夠的土地以應付未來的需求。遠期建屋計畫只能做為一種粗略的估計。其重要性是確保在適當地點，保留足夠的土地作為適當的發展，以及基礎設施的提供。一些基礎設施諸如水供，污水處理等需要提前好幾年的時間來計劃才可配合完成。有了建屋局的遠期建屋計畫，這些部門能夠適當的預算工作量和財源的遠期計劃書。

2.五年建屋計畫

五年建屋計畫必須相當肯定與準確。由於時代改變，建屋局不能再純粹依據組屋的申請數量來預測組屋的需求、類型和地點。必須研究人口和社會經濟的改變來修定組屋需求的預測。除了人口成長外，亦須考量新家庭的形成，平均家庭人數的改變，及一些想提升住屋水平的居民。因此，建屋局必須定期檢討此五年組屋需求預測，已反應最新的需求趨向。並提供適當的組屋於適當的地點以配合需求。

3.常年建屋計畫

根據五年建屋計劃，建屋局可以擬定一個常年施工計劃。該常年建屋計畫考慮了預定的等待時間，舊組屋區重建計劃及裝修不受歡迎的組屋。由於建屋局准許申請者自由變換其申請選擇，如組屋類型、地點等而不附帶任何處罰，促使組屋變動需求大增。而現有組屋被拋入轉售市場，搗亂了供求平衡。所以常年建屋計畫亦須經常檢討，以確保組屋供求能相應配合。

此套常年建屋計畫亦是建屋局內部使用的施工指南，位各部門訂下所要完成的工作。並將發展項目均勻分配，已達工作量的均衡，也減低對建築材料或勞工突然需求過量的情形。

4.其他附帶設備發展計劃

一個新發展的組屋區需要及時供應的設備如商店、巴士轉運站、羽球場、鄰區公園、兒童遊戲場與小學等等。但並非這些設備均由建屋局提供，而是該局管制和協調這些設備的規劃和發展過程。例如有系統的保留土地作為教育部的學校發展、衛生部門的綜合性診療所發展、以及社會性的圖書館發展等。並保留土地做為私人發展之用。如電影院及工廠等等。

(四)組屋之管理與維護

建屋發展局不只是營建公共組屋，在出售或出租組屋後，仍然繼續負責管理組屋之工作。

1.硬體管理

硬體管理項目包括建築物結構，及其構造物與組成部分之維護，一般維修工作垃圾收集，及對公共區域與景觀的維護。整個維護作業之目的在於防止大量的建築存量發生實體性或經濟性的汰舊退化。

2.租賃及租賃契約之管理

公共組屋不僅是一個家，它還創造出居民社區。因此，建屋發展局訂定法規與法條透過保護個人及社區共有之權益及保護居民共同享有之環境以確保和諧的社區生活。

3.支援性設施

建屋發展局再每一個組屋社區中提供商業、休閒、社區、機關及其他設施，使其自成一個格局，因此，居民可以減少在就業、教育及娛樂上做長距離交通時間的耗費。

4.社會管理

在房產管理方面所給予之社會層面的關注程度是新加坡公共組屋管理最重要的特性。這方面的工作包含鼓勵民眾參予方案的設計，以及將一些需要福利幫助的該區居民資料送至有關的社會服務機構。提升居民對共同責任的認知以加強社區維護。居民教育將能輔助法規之執行以保持房產之品質。

四、 新加坡解決公共住屋問題的成功因素分析主要歸納以下幾點：

(一)新加坡政府的強勢介入

新加坡政府將解決住屋問題做為經濟發展的重要因素，並視之為提升國民凝聚力的重要手段，認為要將國民團結起來的前提，必須讓他們對這塊土地有認同感，而最好的方式就是讓他們擁有自己的房子。

(二)中央公積金制度與居者有其屋計劃成為新加坡公共組屋建設發展迅速的關鍵

1.中央公積金制度優化了居民的生活品質，人們不必再為了以後年老將無產值的生活感到擔憂，現在即可為未來作準備。

2.中央公積金可用以支付購買政府組屋的費用，在不影響生活的前提下，增加了民眾購買組屋的意願。

3.1964年發起居者有其屋計劃是理論上的觀點，1968年實施公積金房屋貸款計劃，則是帶動居者有其屋計劃落實的重要政策。

(三)政府根據國力與市場需求變化，不斷調整具體的分配策略和發展計劃，是“居者有其屋”計劃歷久彌新的重要原因。

(四)合理且有計畫的使用土地，定統一管理、出售土地計劃

新加坡土地資源貧乏，合理利用及開發土地資源是新加坡政府再邁向現代化過程的一大課題，新加坡政府在本世紀中，以550萬人口為基礎，進行國家的未來規劃，並保留地段做為日後公共組屋設置的區域。但土地仍然是有限的，故針對申請組屋者訂定條件與規範。

(五)積極發展城市建設，進行舊屋翻新計劃

供屋問題解決後，保養與維護的工作將伴隨而來。世界很多城市的公共住屋經常是貧民窟的代名詞，原因無它，就是缺少了保養與維護。因此新加坡建屋局責無旁貸的承擔了巨著環境的維持與再生的工作。以避免程式化的發展聚焦於建設更新的房屋，而忽略了舊有的組屋，而出現城市退化的現象。城市不斷擴大的同時，舊有住宅將被忽略，該區的社會結構亦會跟著解體，致犯罪率上升，產業結構改變，造成惡性循環。

五、結論與建議

藉由新加坡公共組屋的建設發展文獻分析可知，公共建設的推動需要政府的魄力與長期的通盤計劃。每一項建設都是環環相扣，舉凡土地的購得予徵收，原有居民的徙置與協調工作，相關產業的配合與金融體制和國家政策的相互結合等等，都是新加坡組屋建設成功的因素。此外，新加坡政府在建設的同時，並將就有社區的維護工作先一肩扛起，以親身示範的方式將維護的方法導入民眾，最後作一個傳承。反觀台灣的國宅在執政者急於兌現其政治支票的前提下，從土地取得、規劃設計到施工階段均草草了事，也不做事前調查與準備工作，營造出來的國宅品質良銹不齊，使國人對國宅失去信心而轉投私人建設公司的懷抱。

現今台灣的住居型態因為城鄉差距過大，且缺乏社區市鎮規劃，造成生活上極大不便，促使人口過於集中於都會區，建商財團與投機客趁勢炒高房價，政府又以標售國有土地為家常便飯，人民的居者有其屋的夢想遙遙無期。本文即由新加坡政府就公共組屋建設的制度面進行文獻分析，希望台灣的國宅在規劃與興建時，能從中學習並衍生出符合台灣的國宅發展計劃，杜絕投機客與政商的炒作，達到在台灣，居者有其屋的理想。


(圖一)女皇鎮組屋群	(圖二)女皇鎮直線性平行排列小區規劃

(圖三)捷運沿線組屋景致	(圖四)街道沿線組屋景致

(圖五)組屋晾衣特有景致─萬國旗